Kein Land kann Europa führen: Die EU braucht mehr supranationale Integration

Manuel Mueller │ 09. März 2012



Von einer nationalen Regierung darf man nicht zuviel Europäismus verlangen. Deshalb muss das Europäische Parlament die Verantwortung für Europa übernehmen. Anstatt die Kommission zur Erfüllungsgehilfin der Regierungen zu machen, sollte Deutschland sich für mehr Supranationalismus einsetzen.

Am 6. Februar hielt Herman van Rompuy in Berlin eine Rede, die in einer leidenschaftlichen Verteidigung der heutigen Politikergeneration gipfelte. Es sei ungerecht, den Mitgliedern des Europäischen Rates vorzuwerfen, sie würden im Vergleich zu ihren Vorgängern zu wenig Entschlossenheit und Führungsstärke zeigen. Von den Staats- und Regierungschefs, die ihn im November 2009 ernannten, befinde sich gut zwei Jahre später kaum noch die Hälfte im Amt: Die Übrigen seien abgewählt worden oder hätten zurücktreten müssen, und viele von ihnen nur deshalb, weil sie in der Krise gemeinsame europäische Beschlüsse gegen den Druck der nationalen Öffentlichkeit verteidigt hätten.

Nun ist die deutsche Bundesregierung, Van Rompuy hin oder her, offenkundig keine, die für Europa ihre nationale Macht riskieren würde. Im Gegenteil: Hierzulande ist es die Opposition, die darauf drängt, in der Krise mehr europäische Solidarität zu üben, während die Regierung eher zurückhaltend agiert. Sie befindet sich damit in Einklang mit den deutschen Meinungsumfragen, wo die Rettungsmilliarden für Griechenland oder Portugal regelmäßig auf Ablehnung stoßen. In der Öffentlichkeit vieler Krisenländer ist Angela Merkel dafür inzwischen zur Hassfigur geworden. Aber kann man ihr die Scheu vor der eigenen Bevölkerung eigentlich zum Vorwurf machen? Macht sie das im Vergleich zu ihren Amtsvorgängern wirklich zu einer schlechteren Politikerin? Wie viel Europäismus muss, wie viel darf man überhaupt von einer Regierung verlangen, die letztlich doch ihren nationalen Wählern gegenüber verantwortlich ist?

Die Verantwortung für die EU gehört ins Europäische Parlament

Tatsächlich hat die Forderung nach europapolitischer Führung oft einen etwas zweifelhaften Beigeschmack. Es ist ja gerade der Sinn der Demokratie, die Regierung an den Willen ihrer Wählerschaft zu binden. Natürlich kann und soll sie auch versuchen, die Bevölkerung von dem zu überzeugen, was sie langfristig für richtig hält – bei Verhandlungen mit anderen europäischen Mitgliedstaaten muss sie aber notwendigerweise die Interessen ihrer Wähler vertreten, nicht diejenigen der EU als Ganzes. Wenn es um die Frage geht, wie die wirtschaftlichen Kosten der Eurokrise verteilt werden, kann man es der Bundesregierung deshalb nicht übelnehmen, dass sie eher bereit ist, eine griechische Rezession als ein aus deutschen Steuergeldern finanziertes Konjunkturpaket in Kauf zu nehmen. Es sind die Mechanismen der nationalen Demokratie selbst, die der Solidarität zwischen Staaten eine Grenze setzen.

Gerade aus diesem Grund ist es sinnvoll, dass die Verantwortung für das europäische Gemeinwohl bei den supranationalen Institutionen liegt. Die Überwindung der Eurokrise und die Stabilisierung der Währungsunion sind vor allem Fragen der europäischen Innen-, nicht der nationalen Außenpolitik. Ihre gerechte Ausgestaltung betrifft die Bevölkerung der EU als Ganzes und kann deshalb nicht Aufgabe einzelner Nationalstaaten sein. Mit dem Europaparlament steht eine demokratisch legitimierte Institution zur Übernahme dieser Funktion bereit: Wie viel Solidarität in der Krise zwischen reichen und armen Europäern geübt wird, sollte von den europäischen Parteien entschieden werden, die sich dafür bei den Europawahlen vor der europäischen Bevölkerung insgesamt zu rechtfertigen haben.

Deutschland sollte den Supranationalismus stärken

Unglücklicherweise haben die supranationalen Organe jedoch nicht die politischen Mittel, um diese Aufgabe zu erfüllen. Die EU kann keine eigenen Steuern erheben, ihr Budget ist viel zu klein, als dass sich daraus nennenswerte Konjunkturmaßnahmen finanzieren ließen, und die Ausgestaltung der Sozialsysteme fällt fast vollständig in die Kompetenz der Mitgliedstaaten. Diese fehlenden unionseigenen Ressourcen waren dann auch der Grund, weshalb die Krisenbewältigung letztlich dem Europäischen Rat überlassen blieb – und damit eben doch den nationalen Regierungen, und besonders der deutschen als der mächtigsten davon.

Der Europäische Rat aber tat nichts, um diesem Umstand abzuhelfen. Statt eine Vertragsreform in die Wege zu leiten, durch die den supranationalen Organen die nötigen Befugnisse übertragen würden, setzte man auf Intergouvernemtalismus. Zwar wurde die haushaltspolitische Souveränität der Mitgliedstaaten eingeschränkt, doch weder die griechischen Notkredite noch der ESM noch der Fiskalpakt gingen mit einer Stärkung des Europäischen Parlaments einher. Die neue „Wirtschaftsregierung“ der Eurozone sollen nach den Vorstellungen der Bundesregierung die Staats- und Regierungschefs bilden, und auch die Kommission bleibt trotz einiger neuer Zuständigkeiten im Wesentlichen eine Erfüllungsgehilfin für deren Beschlüsse.

Dieser intergouvernementale Rahmen aber wird das Problem einer gerechten Lastenteilung bei der Krisenbewältigung nicht lösen können und gefährdet so die Legitimität der EU insgesamt. Hier ist es deshalb, wo die Bundesregierung europapolitische Führungsstärke zeigen müsste: Sie müsste die Leistung vollbringen, die Verantwortung für die makroökonomische Steuerung der Währungsunion aus den eigenen Händen in die der Kommission und des Europaparlaments zu übertragen. Dass sie sich dem verweigert, unterscheidet Angela Merkel von ihren Vorgängern wie Konrad Adenauer und Helmut Kohl, die die supranationale Integration als Eckstein der deutschen Europapolitik ernst nahmen.

Manuel Müller ist Mitglied des Graduiertenkollegs „Verfassung jenseits des Staates“ der Humboldt-Universität zu Berlin und Autor des Blogs „Der (europäische) Föderalist„.

7 Kommentare

  1. Ci vediamo ;) Says:

    Ein interessanter Lösungsvorschlag, und ein noch interessanteres Demokratieverständnis…

    Die deutsche Regierung soll sich also einerseits in ihren Kokon der „nationalen Innenpolitik“ (was auch immer das in Zeiten der Europäisierung und Globalisierung sein soll) zurückziehen dürfen und gleichzeitig für mehr Supranationalität auf europäischer Ebene einsetzen? Welches Motiv hat eine Regierung denn Europa supranationaler zu gestalten, wenn sie sich wie hier behauptet als legitime Bastion nationaler Interessen verstehen darf? Trotz der Verlockung sich der lästigen Aufgabe zu entledigen, den eigenen Bürgern Europa erklären zu müssen: Es ist nur schwer vorstellbar, dass sich die Regierungen der Mitgliedstaaten für ein Europäisches Parlament als institutionellen Schwerpunkt eines demokratischeren Europas einsetzen. Dies hieße konsequenterweise nämlich die Vormachtstellung des Rates und damit die eigenen Einflussmöglichkeiten zu begrenzen.

    Die hier beschriebene Lösung, wäre auf Dauer das Ende Europas, europäischer Solidarität und der europäischen Idee. Eine vorgeschlagene Aufgabenteilung zwischen, auf der einen Seite Regierungen als Hüter nationaler Interessen und, auf der anderen Seite, dem Europäischen Parlament als Hauptverantwortlicher für Europa, hätte enormen Sprengstoff. Das würde mancher Regierung so passen: den schwarzen Peter für unpopuläre Entscheidungen ruhigen Gewissens dem Europäischen Parlament zuschieben und sich mühsame Überzeugungsarbeit sparen. Brüssel würde gerade dann in einer polemisierten öffentlichen Debatte zum bürokratischen und vom Bürger entrückten Ungeheuer verkommen. Dass sich die Bürger mit der demokratischen Legitimation des Europäischen Parlaments trösten und ihren Unmut in den Wahlen zum EP kanalisieren würden, kann angesichts einer konstant niedrigen Wahlbeteiligung und einer mangelnden Repräsentativität des EP bestritten werden.

    Die Aussage, dass Regierungen „in Verhandlungen mit anderen europäischen Mitgliedstaaten […] notwendigerweise die Interessen ihrer Wähler vertreten, nicht diejenigen der EU als Ganzes“, ist schlicht falsch. Zum Einen ist diese Trennung eine künstliche. Zum Anderen, sind nationale Interessen nicht mit dem Interesse der Wähler zu verwechseln. Eine moderne Demokratie erfüllt nicht den Zweck die Regierung an den Willen der Wähler zu binden (demokratische Wahlen schon – aber Wahlen alleine machen noch keine Demokratie). In einer modernen repräsentativen Demokratie ist der Wählerwille nicht identisch mit der Regierungshaltung – und soll es auch nicht sein. Sonst würden Populismus und der Diktatur der Mehrheit Tür und Tor geöffnet. Vielmehr dürfen sich Entscheidungsträger in einer Demokratie auch mit Blick auf den nächsten Wahltermin, nicht vor den Karren einer diffusen Stimmungslage spannen lassen. Die Regierungen der Mitgliedstaaten im Allgemeinen, und die deutsche Regierung im Speziellen, sind auch in Zukunft nicht aus ihrer Pflicht entlassen, Europa zu erklären und vor allem: für Europa die Verantwortung zu übernehmen.

  2. Manuel Müller Says:

    Danke für den interessanten Kommentar, der einige bedenkenswerte Punkte beinhaltet. Ich will versuchen, sie vom Schluss her zu beantworten:

    Es ist sicher richtig, dass eine moderne repräsentative Demokratie auch Elemente beinhaltet, die vor einer reinen Diktatur der Mehrheit schützen. Dennoch steht ohne Zweifel, dass bei der Meinungs- und Entscheidungsfindung, die im demokratischen Nationalstaat stattfindet, die Interessen derjenigen, die keine Staatsbürger des Landes sind, systematisch unterrepräsentiert sind – der entscheidende Mechanismus dafür sind letztlich eben doch die Wahlen, und alle anderen Instrumente, etwa die öffentliche Debatte in den Medien, sind strukturell auf diesen ausgerichtet. (Zum Beispiel sind auch der allergrößte Anteil der Beiträge in diesem Blog von Deutschen verfasst und an ein deutsches Publikum gerichtet…) Natürlich kann sich eine Regierung im Bewusstsein um die längerfristigen Vorteile überstaatlicher Zusammenarbeit kurzfristig auch über den in Umfragen manifestierten Wählerwillen hinwegsetzen, aber es wird ihr nicht gelingen, dass in einer Vielzahl von wichtigen Fragen immer wieder zu tun. Und nichts anderes verlangt man, wenn man will, dass die deutsche Bundesregierung die EU im Sinne des europäischen, nicht des deutschen Gemeinwohls führt.

    Damit kommen wir dem Einwand im ersten Absatz näher: Warum sollte sich eine Regierung für mehr Supranationalität einsetzen, obwohl das eine Entmachtung des Rates bedeuten würde? Aus eben diesem Grund: Sie könnte damit die Weichen stellen für ein politisches System der EU, das dem europäischen Gesamtinteresse dient, was langfristig für alle Mitgliedstaaten einschließlich Deutschland das Beste ist. Die Regierung müsste diesen Vorgang der Verantwortungsübertragung natürlich ihren womöglich unwilligen Bürgern erklären, die kurzfristige nationale Interessen – etwa die Wahrung der eigenen Hegemonialrolle – höher stellen. Aber das wäre ein einmaliger Erklärungsakt, kein ständiges Regieren gegen die eigene Wählerschaft. (Übrigens ist genau das auch die vertraglich vorgesehene Rolle des Europäischen Rates: Nach Art. 15 EUV gibt er „der Union die für ihre Entwicklung erforderlichen Impulse und legt die allgemeinen politischen Zielvorstellungen und Prioritäten hierfür fest“ – und kümmert sich eben nicht um politische Einzelthemen wie die Frage, ob man eine Finanzkrise besser mit Austerität oder mit Konjunkturprogrammen bekämpft.)

    Damit bleibt nur noch die letzte Frage, ob das Europäische Parlament in der Lage wäre, diese Verantwortung zu übernehmen. Ich denke, ja. Zum ersten ist mir nicht klar, weshalb eine Stärkung des Parlaments bedeuten würde, dass ihm „der schwarze Peter für unpopuläre Entscheidungen“ zugeschoben wird – wenn das Parlament die Verantwortung hat, dann kann (und wird!) es natürlich auch populäre Entscheidungen treffen und das Lob dafür einheimsen. Zum zweiten sind parlamentarische Entscheidungen gerade das Gegenteil von „bürokratisch“ und „vom Bürger entrückt“: Vielmehr würde eine gestiegene Macht des Parlaments die parteipolitischen Kontroversen auf europäischer Ebene intensivieren, damit für mediale Aufmerksamkeit sorgen und so die Entscheidungen letztlich näher an den Bürger heranbringen. Dieser würde sich demnach nicht mit der demokratischen Legitimität des Parlaments „trösten“, sondern diese unmittelbar erleben: indem er nämlich anders als bisher seine Sympathien und Antipathien nicht mehr auf bestimmte Institutionen wie die nationale Regierung, die Kommission oder das Europaparlament richten würde, sondern auf die Parteien, durch deren Wahl er die Entscheidungen auf europäischer Ebene in die eine oder andere Richtung beeinflussen kann. Eine steigende Wahlbeteiligung bei Europawahlen wäre eine logische Nebenfolge. (Welche zusätzlichen Kompetenzen das Parlament genau bräuchte, um diese parteipolitische Debatte auf europäischer Ebene zu fördern, habe ich hier etwas ausführlicher beschrieben.)

  3. Manuel Müller Says:

    Wie ich gerade feststelle, führt der Link in meinem vorherigen Kommentar nicht ans Ziel – hier ist er noch einmal in korrekter Form:
    foederalist.blogspot.com/2012/01/was-die-parteipolitische-debatte-in.html

  4. Gernot Says:

    Wirklich Super! Gefaellt mir sehr! Wo ist der Like Button fuer Facebook?

  5. Manuel Müller Says:

    @Gernot: Freut mich. Der Like-Button für Facebook ist oben, direkt unter der Überschrift des Artikels. Und auf der Seite meines Blogs unter http://foederalist.blogspot.de gibt es natürlich auch einen 😉

  6. Günter Nooke Says:

    Sie schreiben: „Mit dem Europaparlament steht eine demokratisch legitimierte Institution zur Übernahme dieser Funktion bereit: Wie viel Solidarität in der Krise zwischen reichen und armen Europäern geübt wird, sollte von den europäischen Parteien entschieden werden, die sich dafür bei den Europawahlen vor der europäischen Bevölkerung insgesamt zu rechtfertigen haben.“ Interessant zu wissen wäre bei einer solchen Diskussion pro Europa-Parlament (die ich so nicht teile) : Wie hälts der Autor mit der Demokratie? Sollen die Stimmen der Luxemburger Bürger weiter mehr als 50 mal so viel zählen wie die Deutschen Stimmen oder soll „one man one vote“ in Europa und auch dem EP gelten? Erst dann wird die Debatte wirklich interessant …

  7. Manuel Müller Says:

    @Günter Nooke: Mit der Demokratie halte ich es sehr gut, mit der degressiven Proportionalität (also der proportionalen Übergewichtung der Stimmen aus kleineren Mitgliedstaaten) nicht ganz so. Hier nur in Kürze drei Anmerkungen, bei denen ich teilweise auf ausführlichere Erklärungen an anderer Stelle verweisen muss:

    Erstens: Der Effekt der degressiven Proportionalität bei der Europawahl wird in der öffentlichen Debatte meist überbewertet. Da die Meinungsbildung im Europäischen Parlament transnational erfolgt (abgestimmt wird nicht nach Ländern, sondern nach Fraktionen), ist die entscheidende Frage, ob die degressive Proportionalität zu Verzerrungen bei der Stärke der EP-Fraktionen führt. Vergleicht man jedoch die Sitzanteile der EP-Fraktionen mit den Stimmen, die ihre Mitgliedsparteien bei der Europawahl erhalten haben, dann ist sogar eine kleinere Abweichung festzustellen als bei den Fraktionen im Deutschen Bundestag. Im Einzelnen siehe hier: http://foederalist.blogspot.de/2011/10/die-degressive-proportionalitat-und-die.html (Und übrigens beträgt der Disproportionalitätsfaktor zwischen Deutschland und Luxemburg nicht „mehr als 50“, sondern nur 12 bis 13; und wenn man noch die unterschiedliche Wahlbeteiligung berücksichtigt, sogar nur knapp 1,5: Auf einen deutschen Europaabgeordneten entfielen bei der Europawahl 2009 durchschnittlich 237.298 Stimmen, auf einen Luxemburger 161.252. Mehr dazu hier: http://foederalist.blogspot.de/2011/10/degressive-proportionalitat-und.html ).

    Zweitens: Dass ein Parlament nach einem Verfahren der degressiven Proportionalität gewählt wird, ist keineswegs eine Besonderheit des EP. Auf nationaler Ebene findet sich ein sehr ähnliches Wahlsystem etwa in Spanien (wo der Congreso de Diputados ebenfalls mit Mehrpersonenwahlkreisen unterschiedlicher Größe gewählt wird, wobei den kleinen Wahlkreisen mehr Sitze pro Einwohner zustehen als den großen). Wer das EP aufgrund der degressiven Proportionalität für undemokratisch hält, muss also auch Spanien für ein undemokratisches Land halten.

    Drittens: Trotzdem halte ich die degressive Proportionalität für eine suboptimale Lösung und das heutige Europawahlsystem (auch noch aus anderen Gründen) für dringend verbesserungsbedürftig. Der Königsweg zu mehr Demokratie wäre die Einführung gesamteuropäischer Wahllisten. Tatsächlich wird dieser Vorschlag seit einigen Jahren im Europäischen Parlament diskutiert; einen entscheidenden Schritt in die richtige Richtung bot der Duff-Bericht, über den vor wenigen Wochen im Plenum abgestimmt werden sollte. Allerdings scheiterte dieser Plan aufgrund der Gegenwehr der Europäischen Volkspartei, insbesondere der deutschen CDU und der französischen UMP. Weshalb genau die Christdemokraten diesen Schritt in Richtung einer europaweiten Stimmengleichheit ablehnten, haben sie bis heute nicht öffentlich erklärt. Mehr dazu findet sich in einer Artikelserie in meinem Blog, beginnend hier: http://foederalist.blogspot.de/2012/03/der-duff-bericht-1-auf-zu-einem-neuen.html

    Kurz gesagt: Die degressive Proportionalität sollte schnellstmöglich überwunden werden. Sie ist aber allein kein Grund, dem Europäischen Parlament seine Eigenschaft als demokratische Volksvertretung der Unionsbürger abzusprechen. Und da die Europawahl, anders als die nationalen Wahlen, immerhin die Chance einer transnationalen Meinungsbildung eröffnet, ist das Europäische Parlament schlicht der am besten geeignete Akteur, um die zentralen Fragen der Integration – wie die gerechte Verteilung der finanziellen Lasten bei der Krisenüberwindung – zu beantworten.






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